背景材料:《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》

2005年11月25日，山东省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过了《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》 (以下简称《办法》)，并于2006年3月1日起实施。《办法》相关情况如下：
一、环境影响评价制度简介
（一）环境影响评价制度在我国的发展
环境影响评价制度（以下简称“环评制度”）最早起源于美国。在我国，1978年中共中央在批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中首次提出了进行环境影响评价工作的意向。1979年5月原国务院环保领导小组转发的《全国环境保护工作会议情况的报告》中提出了我国环评制度的概念。同年9月在《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定了环评制度。环评制度由于长期受到计划经济体制的影响，随着经济体制改革的深入，其在某些方面已经不能适应形势的发展和要求。针对这种情况，国务院制定了新的行政法规《建设项目环境保护管理条例》。目前，该条例第2章“环境影响评价”的规定，是中国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据，此条例是对环评制度的重大发展。但是，它的缺陷也是显而易见的，它的制定依然不能满足生态和环保要求。终于，在九届全国人大上《环境影响评价法》被列入了立法计划，2002年经历了20多年的环评制度，终于被《环境影响评价法》所取代。《环境影响评价法》的实施，是我国环境影响评价立法的重要里程碑。对实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，构建环境保护参与经济发展综合决策的管理机制，促进经济、社会和环境的协调发展产生了重大影响。
（二）环境影响评价的概念
环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
主要包括以下五个方面：第一、评价的对象是拟订中的政府有关的经济发展规划和建设单位的建设项目；第二、评价单位要分析、预测和评估评价对象在实施后可能造成的环境影响；第三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第四、环保部门根据国家的有关规定对环境影响评价文件进行审查并做出审批意见。第五、环保部门对规划和建设项目实施后的环境影响，进行跟踪监测和管理。
（三）环境影响评价的内容
1、规划环境影响评价的内容：（1）实施该规划对环境可能造成的影响分析、预测和评价；（2）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；（3）环境影响评价的结论。
2、建设项目环境影响评价的内容：（1）建设项目概况；（2）建设项目周围环境现状；（3）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（4）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（5）建设项目对环境影响的经济损益分析；（6）对建设项目实施环境监测的建议；（7）环境影响评价的结论。
（四）环境影响评价的作用：
1、“预防为主、防治结合”，既防止新污染源产生，又促进老污染源治理；
2、促进产业合理布局和企业优化选址；
3、指导建设项目环保设计，强化环境管理；
4、促进产业技术改造和清洁生产；
5、实现经济、社会和环境保护的协调发展。
二、我省贯彻实施《环境影响评价法》的情况
环境影响评价是贯彻预防为主原则，从源头控制污染的一项重要环境保护法律制度。省委、省人大、省政府一直高度重视，把环境影响评价工作作为实施可持续发展战略，树立和落实科学发展观的重要措施。省政府将环境影响评价执行情况纳入生态省建设目标责任书，明确了工作指标。
我省早在1980年就开始了建设项目环境影响评价工作，经过26年的实践，建设项目的评价和审批工作逐步规范，环境影响评价队伍不断壮大，技术水平不断提高，基本形成了比较完整的技术和管理体系。《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日第九届全国人大常委会第30次会议通过，2003年9月1日起实施，以下简称《环评法》）实施后，全省各级环保部门严把建设项目环境影响评价审查、审批关，积极推进规划环评和区域环评，全省共审批了42629个建设项目(2003、2004、2005年)，年均削减化学需氧量（COD）96.9万吨，二氧化硫114.3万吨。对促进全省经济的健康稳定快速发展、改善和维护环境质量发挥了积极的作用。
（一）认真宣传贯彻《环评法》。2003年，省环保局举办了《环境影响评价法》讲座，组织召开了全省环保系统《环境影响评价法》宣贯会。各级环保门通过新闻媒体、环境网站宣传贯彻《环境影响评价法》，仅在《山东环境》网站上就发表了100多条关于宣传贯彻《环境影响评价法》的信息，使《环境影响评价法》的精神深入人心。省人大、省政府将制定《山东省〈环境影响评价法〉实施办法》（以下简称《办法》）列入2005年立法计划的确保项目。省政府将环境影响评价执行情况纳入生态省建设目标责任书，明确了工作指标。
（二）形成了比较完善的法规规章和工作制度。一是《山东省实施〈环境影响评价法〉办法》，对环境影响评价文件的审批原则、公共参与程序、开发区区域环境影响评价以及法律责任等方面作了更加明确规定。二是制定了《山东省建设项目环境影响评价文件分级审批规定（暂行）》等规范性文件。对农药、电镀、印染等污染严重的行业的审批权限上收到市级及以上环境保护部门，加强管理。三是对重点行业建设项目的环境影响评价实行集体研究审批。省环保局成立了由局领导和有关处室、直属单位组成的建设项目审查委员会，对火力发电、水泥、造纸、酿造、化工、冶金等重污染行业及区域的环境影响评价文件，由审查委员会集体研究审批。四是与工商、海洋与渔业等有关管部门加强协调，联合把关。在建设项目审查中，邀请有关行业协会的人员参加会议、征求意见。在审批海岸工程时，征求海洋、海事部门的意见。五是加强对建设项目的日常监督检查。2003年印发了《关于进一步做好建设项目环境保护管理为经济发展服务的通知》，要求县（市、区）环保局加强对辖区内的所有建设项目的环境影响评价和“三同时”执行情况进行监督检查，实行属地责任制。对未办理手续擅自开工建设的、或未经验收擅自投入运行的项目，属省、市管理的，要及时报告；属本地管理的，要及时处罚。既不报告，也不处罚的，追究当地环保部门主要负责人的责任。
（三）依法审批项目，促进产业结构调整。一是在建设项目环境影响评价文件审批中，严格执行国家法律法规、产业政策，严格按照审批原则审查、审批。在审批建设项目的环境影响评价文件过程中，对污染重、能耗物耗大、不符合产业政策和循环经济要求，对生态环境可能造成重大影响的建设项目不予审批。实行谁审批谁负责的终身问责制。二是在热电、水泥、造纸等行业，以规模化程度高、技术先进、治理技术成熟的生产工艺代替技术落后、污染严重、治理难度大的生产工艺。三是不予审批国家禁止建设的项目以及我省确定的2万吨以下化学制浆造纸等类项目；严格控制审批钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、13.5万千瓦及以下火电机组项目。
（四）推动区域环境影响评价工作。目前全省已完成东营、泰安、邹平、章丘明水开发区的环境影响评价的审批工作，滨州开发区、临沂开发区、济南高新区孙村片区、济南化工工业园等开发区的环境影响评价工作正在进行中。从开发区的选址、功能定位、规划布局的合理性、产业结构设置以及环境承载力进行综合评价，提出合理的污染防治措施，促进开发区经济与环境的协调发展。
（五）进一步加强大了对《环评法》执行情况的监督检查。2004年对钢铁、炼焦、电解铝、小火电等建设项目进行了清理整顿，对“九五”期间的建设项目进行了普查，责令未办理环保审批手续的463个建设单位限期补办审批手续，依法查处了56个违规项目。依法关停“十五”土小企业80余家。在2005年1月省政府召开的“两湖一河”碧水行动计划动员会上通报不执行环评和“三同时”制度的违法企业，并追究了有关地方政府、部门领导和企业负责人的行政责任，维护了《环评法》的权威。
三、《办法》制定情况及主要内容
（一）制定《办法》的必要性
加强环境保护，是我国的一项基本国策，是树立和落实科学发展观的一项重要内容。而环境影响评价制度，则是环境保护工作贯彻“预防为主、防治结合”原则的重要途径，也是从源头上控制环境污染和生态破坏的关键环节。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》首次把对建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来，以后国家和我省制定的各项环境保护法律法规均含有建设项目环境影响评价的原则规定。2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）将环境影响评价制度以专门立法的形式予以规定，增强了其权威性、系统性，是我国环境保护立法上的历史性突破。
我省早在1980年就开始了对建设项目进行环境影响评价工作，经过25年的实践，我省建设项目的环境影响评价和审批工作逐步规范化，从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。《环评法》的颁布实施对我省的环境影响评价工作起了有力的推动作用。省委、省政府2004年9月22日作出的《关于加强水污染防治的决定》指出，要“严格建设项目管理”，“对严重影响资源环境的重大污染项目，实行环保一票否决”。但是，我省环境影响评价工作中仍存在一些急需解决的问题，一是规划环评的范围还不明确，尤其是县级政府编制的规划是否进行环评以及如何组织环评等《环评法》未作规定，开发区等区域环评的问题也需要作出相应规定；二是对建设项目的环评缺乏指导性的原则规定；三是建设项目环评的简化范围、内容等由于缺乏相应的规定，导致相关工作无法开展；四是《环评法》中关于环境影响评价中公众参与的规定过于原则，造成公众参与流于形式；五是建设项目环评文件的分级审批规定不明确，实践中越级审批的现象较为严重；六是对未批先建等违法行为缺乏有效的制约手段，造成此类现象屡禁不止。产生这些问题的主要原因是我省尚未制定一部关于环境影响评价方面的地方性法规。而国家的《环评法》作为指导全国环评工作的法律规范，也急需结合我省实际予以细化。我省多年来的工作实践中，积累了很多好经验、好做法。认真总结、归纳这些好的经验和做法并使之上升为法律规范，对进一步加强我省的环境影响评价和环境保护工作必将具有非常重要的意义。因此，制定出台一部突出地方特色，针对性和操作性强的《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》是非常必要的。
省人大、省政府将《办法》列入2004年立法调研项目后，省环保局即成立了专门的立法起草小组，结合《环评法》，学习了国务院相关的法规和国家环保总局在执行《环评法》方面的有关文件规定，研究了部分省市的相关法规，起草完成了《办法》的初稿，并组织召开了多次研讨会，集中基层环保部门从事环境保护监督管理工作和在环评工作方面有丰富经验的有关负责同志，以及科研设计单位长期从事环评工作的专家，进行研究论证。《办法》被列为2005年省人大安排审议的立法项目后，省人大法工委、省政府法制办和省环保局组成联合起草小组认真进行立法的调研论证。2005年9月和11月，经山东省第十届人民代表大会常务委员会第十六次、第十七次两次会议二审审议通过了《办法》。
（二）《办法》的主要制度创新
与《环评法》相对照，其主要制度创新有：
（1）明确规定了规划环评的范围。《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)第七条、第八条对规划环评的范围作了原则性的规定，但操作性不强，容易造成执行过程中的随意性。为明确规划环评的范围，《办法》第四条、第五条分别对需要编制环境影响篇章或者说明的规划和需要编制环境影响报告书的专项规划的范围做了明确规定。根据《环境影响评价法》第三十六条的规定，《办法》第六条还对县级人民政府编制的规划需要进行环评的范围做了规定。
（2）率先规范了区域环评。区域开发对环境也有较大影响，我省的区域环评工作虽已有所开展，但由于缺乏刚性的要求和措施，一直推广不开。为了进一步规范开发区等区域的环评工作,《办法》率先对开展区域环评的范围、内容、程序等做了明确规定，并要求在本《办法》实施前已开工建设或者已经建成，但未组织进行环境影响评价的开发区，应当在本办法施行之日起2年内补办环境影响评价报批手续。
（3）对省环保局审批权限作出界定，并对市、县两级环保部门审批权限的确定作出明确授权。《环评法》和国务院制定的《建设项目环境保护管理条例》都规定了建设项目环境影响评价的分级审批制度，但只明确规定了国务院环境保护行政主管部门负责审批的范围，对除此之外的环境影响评价文件，都授权由省级人民政府确定。这在很大程度上造成了权限范围不明，乱审批、越级审批的现象屡禁不止。为解决好这一问题，提高办事效率，推进依法行政，《办法》根据国家法律和国务院环保总局的有关规定，结合我省环评工作的实际，以列举的方式明确规定了省环护局审批环评文件的范围（第十三条第二款），并明确对化学原料、制浆造纸、石油化工、酒精生产、染料、农药、印染、造船拆船、电镀、淀粉制造及深加工、垃圾焚烧等污染较重或者涉及环境敏感区的项目的环评文件，应当由设区的市以上环保部门审批（第十四条）。《办法》第十三条第三款还明确授权，规定设区的市和县级环境保护行政主管部门审批建设项目环境影响评价文件的范围，由设区的市人民政府确定。
（4）突破性的引入环境监理制度。为了进一步加强建设项目设计和施工阶段的环境管理，严格落实环境影响评价文件和环境保护行政主管部门的审批意见中规定的环境保护要求，并控制施工阶段的环境污染和生态破坏，《办法》要求推行环境监理制度，对可能造成重大环境影响的建设项目，由建设单位委托具有相应资质的机构对施工单位在施工过程中落实环境保护措施的情况进行技术监督。
（5）创新了提高环评中介机构业务水平的机制。《办法》明确规定环评中介机构应当客观、公正的提出评价意见，并对评价结论负责；对环评中介机构的业务考核情况以及其他相关信息予以公布，以便于公众监督；环保部门应加强对环评中介机构业务质量监督；并明确规定了环评中介机构违法行为的法律责任。
（6）加大对未批先建违法行为的处罚力度。为有效遏制未批先建行为，《办法》规定建设项目未取得环保部门批准的环评文件，建设单位擅自开工建设并已建成投产的，由有权审批该项目环评文件的环保部门责令其停产停业，并处5万元以上20万元以下的罚款；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。其中，属于国家允许建设的项目，责令限期补办环评手续；属于国家禁止建设的项目，由县级以上人民政府责令限期拆除。
此外，《办法》在规划环评的落实措施、环评过程中的公众参与机制、建设项目环评文件审批的原则和简化、建设项目环境影响的后评价、规制政府及其他行政机关违法干预环评工作等制度规定方面都有所创新。

责任编辑：高增春